李文

　　当今世界各国的地方税体系千差万别，说明由于社会经济现实复杂，地方税体系没有唯一的最优选择，而是不同国家基于自身现实状况和政府的主观意图，分别从多种多样的次优选择中选取了一种。

　　地方税体系的优化是一个相当复杂的综合性课题，不仅涉及中央和地方之间的事权划分，而且还与地方政府收入结构密切相关。因此，讨论地方税体系的优化不能仅仅就税收而论税收，而应当从更广泛的视角切入。

　　笔者认为，我国地方税体系的优化应当在合理确定转移支付数量的基础上，分步骤实施，短期目标是侧重于收入维度的地方税体系优化，中长期目标是收入维度和权力维度并重的地方税体系优化。

　　短期目标：侧重于收入维度的地方税体系优化

　　地方税体系优化的前提是地方税相关税种的完善。当前，我国的不少地方税种几乎还在沿用上世纪80年代形成的基本制度，在30多年社会经济高速发展的背景下，一些税制已经严重脱离现实。因此，必须首先改革这些税种的制度规定，才能讨论地方税体系的整体优化。

　　地方税体系包括两个维度：收入维度和权力维度，短期内我国地方税体系的优化应当以收入维度为主。之所以如此，是因为在地方税种不健全的情况下，同时从收入维度和权力维度实施地方税体系优化难度较大，发生偏误进而导致不良效应的风险较高。而先从收入维度优化地方税体系，就能够降低难度和风险，且能够循序渐进地与收入维度和权力维度并重的地方税体系优化相衔接。

　　收入维度为主的地方税体系优化的主要工作是，逐步改革相关地方税税种，通过对税收收入在中央和地方之间的合理分配使地方政府拥有必要的财力。同时，配合地方税种的改革，小幅度下放税收管理权限。

　　如此一来，在短期内，除划定某些税种为纯粹的地方税种之外，共享税也能发挥巨大的作用。由于地方税收入具体数量的确定涉及转移支付数量，难以测算，因此笔者仅就某些重要的地方税体系问题进行简要探讨。

　　首先，短期内很难有单一的地方税主体税种，需要多税种及税收分享共同撑起地方税体系。房地产税改革后可以作为重要的地方税税种，但笔者曾经对不同的房地产税改革方案实施测算，发现房地产税改革后虽然能够在一定程度上提高税收收入，但其短期内无法独立充当基层政府的主体税种，更不用说省级政府的主体税种了。其他的地方税税种也无法独立担当此任，因此短期内地方税体系应当是多税种和税收分享共同撑起。至于哪些税种可以划分为地方税税种，笔者认为不必拘泥于过多的所谓国外经验限制——事实上，各国地方政府的主要税收来源多种多样，并没有唯一确定的原则。因此，我国应当根据本国的地方税税种基础、各地方税的收入状况、地方税的调节特点等综合考虑确定地方税的税种构成。

　　其次，增值税和消费税均可以作为共享税种。笔者认为，消费税不宜全部划归地方。1994年税改时消费税实际上是与增值税相配合而设立的，因为崇尚中性的增值税施行的是同一税率从而弱化了调节功能，因此，才设立消费税并将需要特别调节的商品纳入其课征范围。所以，消费税承担着重要的调节职能。若将消费税划归地方，在未来地方税管理权限也逐步下放的趋势下，中央政府将失去一个重要的税收调节工具。为了与下一步的地方税体系优化顺利衔接，消费税在现阶段可以作为共享税存在，但为了避免地方政府行为扭曲，需要将课征环节从生产环节调整到批发零售环节。消费税的主要收入来源于烟、酒、成品油和小汽车，通过对税收制度的适当设计，课征环节的转换还是可行的。消费税作为共享税后，可以促进地方政府重视本地消费环境的改善。对于增值税和消费税的分享比例，可以依据地方政府的收入需求、其他地方税能够提供的税收数量等加以确定。

　　最后，在地方税税种改革过程中，可尝试小幅度下放一些税收管理权限。比如，中央可以对房地产税等地方税种设定一定的税率区间，由地方自行确定本地的实际税率；对于某些不会导致税收竞争的税收优惠政策，适当扩大地方的决定权，等等。

　　中长期目标：收入维度与权力维度并重的地方税体系优化

　　作为一个幅员辽阔的大国，在中央政府保持足够治理能力的同时，使地方政府具有一定的治理能力也非常重要，而地方税体系中的地方自治税收是地方政府治理的一个必要工具。

　　因此，就中长期而言，我国地方税体系优化的目标应当是，适当提高地方税体系中地方自治税收的比重，赋予地方政府必要的税收管理权限，使得地方税体系在为地方政府提供必要财力的同时，也为其提供必要的治理工具。

　　一方面，适当弱化税收分享，强化地方自治税收。可以保持必要的税收分享，但不能将其作为地方税收的主要来源。在本阶段，一方面原有地方税种的改革已经告一段落，这些税种本身能够筹措相当的税收收入；另一方面，有些税收分享可以适当调整，如可以取消消费税共享，而改为中央和地方对于同一税基按照各自税率分别课征，即设立独立的地方消费税。这种方式的优势在于，一方面保留了中央政府对于消费税调控职能的掌握，另一方面也在给予地方政府必要财力的同时，赋予了地方政府一定的税收调控能力。结合地方税管理权限的适当下放，地方政府可以经中央批准适当调整本地的消费税制度，使得税收工具更加灵活。

　　另一方面，赋予地方政府必要的税收管理权限。在本阶段，可以在前期地方税种改革的基础上，再适当下放区域性税种的税收管理权限，如放宽中央确定的某些地方税种的税率区间、允许地方政府经中央批准对某些税种的课税范围和税目实施调整、允许地方政府在中央确定的范围内实施税收优惠，甚至对于某些具有浓厚地方色彩的税基，经中央同意后开征新的地方税等。但是，这种地方税收管理权限的下放应当有必要的配套措施，即完善规范中央和地方各自权力和义务的相关法律。 （作者单位：山东大学经济学院）

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